Section 3. Régime juridique du domaine public et du domaine privé

Sous-section 1. Le domaine public

718. L'entrée des biens dans le domaine public (§1), leur sortie (§2), leur délimitation (§3), les obligations et les droits de l'administration (§4), feront l'objet de nos développements.

§ 1. L'entrée des biens dans le domaine public

719. Il convient de distinguer entre le domaine public naturel (A/) et le domaine public artificiel (B/).

A/ L'entrée dans le domaine public naturel

720. Le principe (I) supporte des exceptions (II).

I. Le principe

721. Par principe l'incorporation d'un bien dans le domaine public naturel résulte d'un simple phénomène physique : par exemple, pour le rivage de la mer c'est le phénomène de la marée ; pour les berges des cours d'eau domaniaux c'est la couverture avant le débord en application du principe « plenissimum flumen ».
L'incorporation est automatique et, donc, ne nécessite aucune décision administrative.
En conséquence toute modification dans les phénomènes physiques a pour effet de modifier la consistance du domaine public naturel :
- ainsi, lorsque la mer, suite à la destruction d'une digue, submerge des terrains privés, ces terrains sont incorporés au domaine public maritime et cela justifie une demande d'indemnité de la part des propriétaires privés (C.E. 18 juin 1976, Menard et Pujol).

II. Les exceptions

722. Elles concernent le domaine maritime (1°)et le domaine fluvial (2°), ainsi qu'on l'a vu

1°- Pour le domaine maritime

723. Par détermination de la loi du 28 novembre 1963, les lais et relais constitués avant l'entrée en vigueur de la loi peuvent entrer dans le domaine public de l'Etat par une décision de l'administration prise sous la forme d'un arrêté préfectoral.

2° - Pour le domaine fluvial

724. Par détermination de la loi du 16 décembre 1964, l'entrée dans le domaine public de l'Etat se fait par décision de l'administration sous la forme d'un décret ou d'un décret en Conseil d'Etat.

B/ L'entrée dans le domaine public artificiel

725. Deux conditions doivent être réunies : l'administration doit être propriétaire du bien à incorporer (I.) et le bien doit être affecté à un usage public ou à un service public (II.).

I. L'administration doit être propriétaire

726. Cette obligation est régulièrement réaffirmée par le Conseil d'Etat (CE, 29 juin 1990, Consorts Marquassuzaa).
Si l'administration n'est pas déjà propriétaire du bien elle doit le devenir en utilisant soit des procédés de droit privé soit des procédés de droit public, ainsi que nous le verront dans la section IV.
Le bien doit être affecté à un usage public ou à un service public
727. L’affectation peut être formelle (1°) ou matérielle (2°).

1° - L'affectation formelle

728. C'est la décision administrative unilatérale par laquelle l'administration indique quel est l'objet particulier qui est assigné au bien.
En matière de voirie, notamment, l'affectation peut résulter d'un classement.
Par exemple, même si un chemin rural a toutes les apparences d'une voie communale du domaine public il demeure inclus dans le domaine privé de la commune tant qu'il n'a pas bénéficié d'un classement qui lui permettrait d'entrer dans le domaine public (C. cass. civ. 3ème, 19 décembre 2001, commune de Cannes).

2° - L'affectation matérielle

729. C'est la constatation qu'un bien appartient de fait au domaine public, sans qu'il soit nécessaire de le décider :
- ainsi, par exemple, des terrains compris dans les installations d'une gare et spécialement aménagés, sont, même en l'absence d'une décision expresse d'affectation, considérés comme étant des dépendances du domaine public ferroviaire (RFF) (C.E. 18 juin 1961, Ets Soulat).

§ 2. La sortie des biens du domaine public

730. Il faut distinguer, également, entre le domaine public naturel (A) et le domaine public artificiel (B) puis traiter des effets (C) de la sortie.

A/ La sortie du domaine public naturel

731. Le principe (I.) supporte des exceptions (II.).

732. I. Par principe la sortie des biens du domaine public naturel résulte de la disparition des phénomènes naturels qui avaient entraîné l'incorporation.

733. II. Par exception certains biens, par détermination d'une loi, doivent être désaffectés par décision administrative :
- c'est le cas pour les lais et relais de la mer depuis la loi du 28 novembre 1963, déjà citée, qui sont déclassés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement et du ministre chargé des finances ;
- c'est également le cas pour les cours d'eau et lacs navigables et/ou flottables depuis la loi du 16 décembre 1964, déjà citée, qui sont déclassés par décret en Conseil d’Etat pris après enquête publique.

B/ La sortie du domaine public artificiel

734. La sortie du domaine public artificiel résulte soit d'un acte juridique de déclassement ou de désaffectation : c'est le principe (I.), soit d'un déclassement de fait : c'est l'exception (II.).

I. Le principe c'est le déclassement ou la désaffectation juridique

735. L'acte juridique de déclassement ou de désaffectation est suffisant mais nécessaire :
- par exemple, un chemin vicinal qui est devenu, de fait, un ruisseau mais qui n'a pas été déclassé continue d'être juridiquement un chemin vicinal (C.E. 30 juin 1930, Marrot).
Le conseil d'Etat dans un arrêt du 30 décembre 2002, Cne de Pont-Audemer c. Association de sauvegarde des patrimoines de la Basse-Seine, rappelle qu'une église qui n'est plus affectée au culte, mais qui n'a pas été formellement déclassée, appartient toujours au domaine public de la commune, et donc relève de la compétence du juge administratif.

II. L'exception c'est le déclassement de fait

736. Il ne concerne que la voirie routière et il y a divergence entre le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

737. Pour le Conseil d'Etat il ne peut y avoir déclassement de fait que de portions limitées de la voirie routière, à la suite d'une déviation ou de l'ouverture d'une route nouvelle de substitution (C.E. 28 mai 1898, Patra ; 27 sept. 1989, Moussion).
Toutefois les portions de routes nationales délaissées par suite de rectification de tracé peuvent, dans les régions touristiques, être mises à la disposition des syndicats d'initiative pour aménager des points de stationnement. Ces portions demeurent alors dans le domaine public national routier en tant que dépendances.
738. Pour la Cour de cassation le déclassement de fait d'une voie routière publique résulte simplement de l'abandon de celle-ci, établi par des faits nombreux qui attestent une abstention prolongée (Cass. civ., 26 mai 1925 ; 10 janvier 1962).

C/ Les effets de la sortie des biens du domaine public

739. Le principe (I.) supporte des exceptions (II.).

740. I. Le principe c'est qu'un bien qui cesse d’appartenir au domaine public entre dans le domaine privé de la personne morale de droit public qui est propriétaire de ce bien.

741. I. Les exceptions c'est que certains biens déclassés sont immédiatement reclassés dans une autre catégorie : par exemple une route nationale déclassée est immédiatement reclassée en route départementale.
Par ailleurs, les riverains de la voirie terrestre routière et de la voirie fluviale peuvent avoir un droit de préemption qui, utilisé, leur permet d’acheter les biens déclassés.

§ 3. La délimitation du domaine public

742. Il convient de distinguer la délimitation du domaine public naturel (A) de celle du domaine public artificiel (B).

A/ La délimitation du domaine public naturel

743. La délimitation du domaine public naturel résulte d’une décision unilatérale de délimitation prise par l’administration. Cette décision a un caractère déclaratif.
Cependant, l'administré qui estime que cette déclaration est illégale peut l'attaquer par le recours pour excés de pouvoir et obtenir réparation devant le juge judiciaire pour dépossession consécutive à une emprise irrégulière.

Un exemple : la délimitation du rivage de la mer

744. Les opérations de délimitation du rivage de la mer sont prévues par l’article 26 de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral » et le décret n°2004-309 du 29 mars 2004..

Une commission de délimitation, composée des représentants des ministères intéressés, est chargée des travaux de délimitation qui sont effectués par des experts du domaine. Le résultat donne lieu à une enquête publique destinée à permettre au public et aux riverains de donner leur avis et de faire leurs observations.

La délimitation est fixée par arrêté du Préfet, publié et notifié aux riverains, lorsque le rapport du commissaire enquêteur est positif, et par un décret en conseil d'Etat lorsque l'avis est négatif.
Les revendications de propriété sur les portions de rivage délimitées se prescrivent par dix ans à dater de la publication.

La délimitation ne peut pas être demandée au juge administratif, par exemple au juge des référés par la désignation d'un géomètre-expert. La procédure étant unilatérale et non contradictoire ne peut pas être opérée à l'amiable, elle "relève de la seule compétence de la personne publique chargée de la conservation du domaine" (CAA, Marseille, 30 mai 2000, Feraud).

Le juge administratif, pour déterminer si le terrain est ou non recouvert par les flots, peut recourir à des documents anciens, des témoignages, et analyser la configuration des lieux (C.E., 5ème et 3ème sous-sections, 26 juillet 1991, consorts Lecuyer).
D'autre part le juge, la délimitation devant se faire, selon l'article 1er de la loi du 28 novembre 1963, « sous réserve des droits des tiers », doit tenir compte des titres de propriété qui pourrait faire échec à l'appartenance au domaine public. Ces titres de propriété pour être fondés doivent avoir été acquis par voie d'aliénation du domaine de la Couronne avant l'édit de Moulins de 1566 qui a posé la règle de l'inaliénabilité, ou avoir fait l'objet d'une vente de « biens nationaux » autorisée par le décret révolutionnaire des 28 novembre/1er décembre 1790 (CE, 9 mars 1984, Cie des Salins du midi et des salines de l’est).

B/ La délimitation du domaine public artificiel

745. La délimitation du domaine public artificiel résulte d'une décision unilatérale de délimitation prise par l'administration.
La décision a un caractère attributif. Elle peut être attaquée dans les mêmes conditions que la décision déclarative délimitant le domaine public naturel.

Un exemple : la délimitation de la voirie terrestre communale

746. La délimitation se fait en utilisant la procédure de l'alignement.
Un plan général d'alignement, qui est habituellement accompagné d'un plan de nivellement, est établi, qui permettra de prendre des arrêtés d’alignement individuel pour les riverains.

747. Le plan général d'alignement a pour objet de fixer la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines.
Il est élaboré par les services compétents, les services techniques municipaux ou les services techniques de la direction départementale de l'Equipement (DDE).
Il est, ensuite, soumis à enquête publique afin de recueillir l'avis du public et des riverains.
Il est arrêté par délibération du Conseil municipal et publié. Lorsqu'il existe un Plan d'occupation des sols (POS) l'alignement de peut être modifié si le POS ne l'est pas lui-même (CE. 3e et 5e s-section, 25 mai 1990, Rodriguez), une solution qui s'applique au PLU (plan local d'urbanisme) qui a remplacé le POS (loi Jospin du 13 décembre 2000, code de l'urbanisme L.123).

Quels sont les effets du plan général d'alignement ?

748. Trois hypothèses sont à envisager.

1. Si le plan ne prévoit pas de modifications de la voirie publique il est simplement déclaratif et sans effets sur les propriétés riveraines.

2. Si le plan prévoit une réduction de la voirie publique la partie réduite est déclassée (les délaissés de voirie).
Tous les riverains ont priorité pour acheter le terrain tombé dans le domaine privé de la commune ; si, après mise en demeure, les riverains ne se portent pas acquéreurs dans le délai d’un mois, il est procédé à l'aliénation des parcelles.
La 3ème chambre civile de la cour de cassation, 5 mai 2004, M. Bertinaria, nous dit que "les délaissés de voirie" devant être proposés à tous les propriétaires riverains, un propriétaire qui aurait été oublié peut faire annuler la vente de la parcelle qui aurait dû lui être proposée.
Toutefois l'administration n'est pas obligé d'aliéner si elle estime qu'il est préférable de maintenir les parcelles affectées à un usage public (Cass., civ. I, 28 mai 1968).

3. Si le plan prévoit un élargissement de la voirie publique celui-ci peut empiéter soit sur des propriétés non-bâties soit sur des propriétés bâties :
- l'alignement sur des propriétés non-bâties est une expropriation administrative qui fait l'objet d'une indemnisation soit amiable soit par intervention du juge de l'expropriation ;
- l'alignement sur des propriétés bâties a pour effet de les frapper d'une servitude de reculement, qui interdit au propriétaire de faire des travaux confortatifs susceptibles de prolonger la vie de l’immeuble ; la prise de possession par l'administration se fait lorsque les clôtures ou bâtiments sont démolis, l'indemnité ne porte que sur le terrain nu.
Si l'administration veut prendre immédiatement possession de l'immeuble pour réaliser l'alignement elle doit utiliser la procédure de l'expropriation, sauf accord amiable avec le propriétaire qui peut toujours accepter de vendre.
Si les clôtures ou bâtiments menacent ruinent et présentent un danger pour le public le maire peut utiliser la procédure prévue dans ce cas là pour les faire abattre.

749. L'alignement général permet d'arrêter l'alignement individuel.
Le riverain d’une voie publique qui veut faire des travaux en bordure de la voie doit obtenir l’alignement individuel, qui détermine l’étendue de la voie publique par rapport à son immeuble.
Il l’obtient par un arrêté du Maire qui porte son plan individuel d’alignement, qui est une copie partielle du plan général.

§ 4. Les obligations (A/) et les droits (B/) de l'administration propriétaire sur les biens de son domaine public

A/ Les obligations de l'administration propriétaire

750. L'administration a l'obligation de conserver (I) et celle d'entretenir son bien (II).

I. L'obligation de conserver le bien : la règle de l'inaliénabilité du domaine public et ses conséquences juridiques

751. La règle de l'inaliénabilité (1°) s'applique avec toutes ses conséquences juridiques ().

1° La règle de l'inaliénabilité

752. La règle est posée par l’article L.52 du Code du domaine de l’Etat qui consacre la jurisprudence du XIXème siècle en la matière.
Les biens du domaine public sont inaliénables pour la raison qu’ils sont affectés à l’usage du public ou des services publics, et que, pendant la durée de cette affectation il est fonctionnellement nécessaire qu’ils soient maintenus à la disposition du public ou des services publics.
C'est pourquoi l’inaliénabilité est limitée à la durée de l’affectation : par exemple l’eau d’un lavoir public appartient au domaine public lorsqu’elle est utilisée dans le lavoir pour laver, mais sortie du lavoir l’eau n’appartient plus au domaine public car elle cesse alors d’être affectée et, en conséquence, elle devient aliénable (C.E. 13 février 1953, Susini).
Ajoutons que concernant la constitution de droits réels sur le domaine public, le Conseil constitutionnel, par sa décision n°94-346 DC du 21 juillet 1994, considère que la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 ne porte pas atteinte au principe de l’inaliénabilité.

2° Les conséquences juridiques de la règle de l'inaliénabilité

753. Les conséquences juridiques sont : la nullité des aliénations (a.), l’imprescriptibilité (b.), l’interdiction d’exproprier (c.), la réglementation de la constitution de droits réels civils (d.).

a. La nullité des aliénations du domaine public

754. Les ventes des biens domaniaux réalisées sans déclassement préalable ou désaffectation, ou sans disparition des phénomènes naturels qui avaient entraîné l’incorporation dans le domaine public sont nulles (Cass. civ. 2 avril 1963).
Les tiers acquéreurs, même de bonne foi, ne peuvent pas se prévaloir de l’article 2279 du Code civil. Ils doivent restituer à la collectivité publique propriétaire les biens vendus (Trib. Grd. Inst. Rouen, 13 nov. 1961).

b. L’imprescriptibilité du domaine public

755. Cette règle résulte également de l’article L.52 du Code du domaine de l’Etat et a été consacrée par la jurisprudence du Conseil d’Etat (C.E. 13 oct. 1967, Cazeaux).
Du fait de l’existence de cette règle, qui implique l’impossibilité d’une possession privée du domaine public, les particuliers ne sont pas recevables à exercer une action possessoire contre l’administration propriétaire (Cass. civ. 6 mars 1968).
Cependant, en cas de dépossession violente, les particuliers qui exercent une détention matérielle et paisible sur un immeuble du domaine public, peuvent engager une action en réintégrande, la recevabilité de l’action s’expliquant par le fait qu’il s’agit d’une « mesure d’ordre et de paix publique procédant du principe que nul, pas plus les personnes de droit public que les simples citoyens, ne saurait se faire justice à soi-même »(Cass. civ. 6 avril 1960).

c. L’interdiction d’exproprier

756. Le domaine public ne peut faire l’objet d’une procédure d’expropriation (C.E. 2 juillet 1930, Kersaho), sauf exceptions législatives.
Par exemple, selon la loi n°65-503 du 29 juin 1965, pour l'aménagement d'agglomérations nouvelles et de zones d'habitation ou de zones industrielles, des déclassements et/ou transferts de propriété de toute dépendance du domaine public peuvent être décidés par décret en Conseil d'Etat, après avis de la personne morale de droit public concernée.
Cependant des dépendances du domaine public peuvent être comprises dans le périmètre d’une expropriation, à condition que l’autorité administrative signataire de la déclaration d’utilité publique soit compétente pour modifier l’affectation des biens dont il s’agit (C.E. 6 juillet 1973, Michelin et Veyret).
Par ailleurs, lorsque des terrains du domaine public d'une collectivité territoriale se trouvent inclus dans l'emprise d'une opération d'expropriation, leur changement d'affectation peut, à défaut de l'accord du propriétaire, être prononcé avant l'exécution des travaux sans déclassement préalable et sans transfert de propriété par décisions conjointes des ministres intéressés ou par décision du Premier ministre (C.E., 13 janv. 1984, Cne de Thiais).
Mais cette solution ne peut jouer qu'au profit de l'Etat. Si, donc, l'expropriation est prononcée au bénéfice d'une autre collectivité publique il doit y avoir désaffectation ou déclassement préalable :
- par exemple un arrêté du Préfet de police de Paris portant déclaration d'utilité publique qui autorise la Ville de Paris ou son concessionnaire de ZAC à acquérir des terrains faisant partie du domaine public ferroviaire, inclus dans le périmètre de la zone sans avoir été déclassés, doit être annulé (C.E., sect., 3 déc. 1993, Ville de Paris c/Parent et autres).

d. La réglementation de la constitution de droits réels civils : le principe et les exceptions

757. Le principe de l’interdiction et la loi de 1994
Avant la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 le domaine public ne pouvant être démantelé, démembré, la constitution de droits réels civils était par principe interdite, tels que droit d’usage, usufruit, servitudes.
La loi de 1994 accorde au titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, occupation qui ne peut dépasser soixante-dix ans, les prérogatives et obligations du propriétaire sur les ouvrages, constructions et installations immobilières qu’il réalise pour l’exercice de l’activité autorisée.

Mais la loi de 1994 prévoit que l’autorisation d’occupation peut exclure l’exercice de tout droit réel, et hors du champ d’application de la loi de 1994 le principe de l’interdiction demeure :
- ainsi ne peuvent s’exercer sur le domaine public les servitudes légales de droit privé telles que la servitude de passage en cas d’enclave (C.E. 3 nov. 1933, Porte), la servitude d’écoulement des eaux (C.E. 10 décembre 1954, Cne de Champigny), la servitude de cour commune (T.C. 28 avril 1980, Préfet de la Seine St Denis).

Quant aux servitudes du fait de l’homme, telles que servitudes d’aqueduc ou de prise d’eau, elles peuvent subsister si elles existaient avant l’incorporation du bien dans le domaine public à condition que leur exercice ne soit pas incompatible avec l’affectation du bien dont il s’agit (C.E. 22 avril 1960, Berthier).

Le Conseil d'Etat dans un arrêt du 21 avril 1997, Ministre du Budget c/Soc. Sagifa, confirme que les occupants du domaine public sont propriétaires des installations qu'ils ont édifiées sur celui-ci lorsque l'autorisation d'occuper et de construire a été délivrée pour les besoins de leur activité et non pour les besoins d'un service public, et que cette appropriation privative ne porte pas atteinte au principe de l'inaliénabilité.
Toutefois cette propriété ne peut porter que sur des "installations superficielles" qui devront au terme de l'autorisation d'occupation soit être détruites soit être remises gratuitement à l'administration si elle le demande.

Les exceptions fonctionnelles et législatives :

Les exceptions fonctionnelles à l'interdiction des droits réels civils : les aisances de voirie

758. Les aisances de voirie sont des droits qui découlent fonctionnellement de l’affectation des voies publiques destinées à servir les immeubles riverains.
Elles sont constituées par le droit d’accés, le droit de vue, le droit de déversement des eaux pluviales, des eaux de source et, avec autorisation de la mairie, de l’égout des toits et des eaux ménagères.
Les riverains des autres dépendances du domaine public ne bénéficient pas des mêmes droits : ainsi les riverains du rivage de la mer n’ont, en principe, aucun droit d’accés direct à la mer.
A propos du droit d'accès, le TA de Versailles nous dit qu'un immeuble riverain d'une voie publique ne peut pas être privé du droit à une desserte automobile régulière par un parc de stationnement clos et payant situé sur cette voie et devant l'immeuble (TA, Versailles, 20 oct. 1998, Marescaux).

Les exceptions législatives à l'interdiction

759. Par exception des textes de valeur législative peuvent toujours instituer des servitudes sur le domaine public :
-ainsi l’ordonnance n°59-237 du 4 février 1959 a autorisé la S.N.C.F. à consentir des servitudes de toute nature au profit d’immeubles privés construits sur son domaine public ; ce qui a été fait, notamment, pour les immeubles construits au-dessus des installations de la gare Maine-Montparnasse par les décrets du 29 septembre 1959 et 10 août 1962.

II. L'obligation d’entretenir le domaine public

760. L’obligation d’entretenir le domaine public est une obligation générale (1°), qui peut être organisée par des textes particuliers (2°), sauf exception législative (3°).

1° L'obligation générale

761. L'administration propriétaire a l'obligation d'entretenir les biens de son domaine public, afin de conserver à ces biens leur destination.
Cette obligation est, en principe, générale, qu’il s’agisse d’ouvrages incorporés au domaine public telles qu’une écluse située sur le domaine public fluvial (C.E. 28 avril 1965, Min. des Travaux publics c/ Sté des Chais d’Armagnac) ou de dépendances non aménagées telles les rivages de la mer (C.E. 3 mai 1963, Cne de St Brévin-les-Pins).

2° Son organisation particulière

762. Des textes particuliers peuvent intervenir pour organiser la mise en oeuvre de l’obligation générale d’entretenir le domaine public.

Ainsi la loi n°75-602 du 10 juillet 1975 a créé un établissement public administratif de l’Etat, le « Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres », ayant pour mission de mener, dans les cantons côtiers et dans les communes riveraines des lacs et plans d’eau d’une superficie au moins égale à 1000 hectares, une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral, de respect des sites naturels et de l’équilibre écologique.
L’article 44 de la loi n°95-101 du 2 février 1995 a étendu le champ d’action du conservatoire qui désormais peut intervenir sur le territoire des communes riveraines de la mer, des océans, étangs salés ou plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 ha, de certaines communes riveraines des estuaires et deltas et des communes qui participent directement aux équilibres économiques et écologiques littoraux.

D’autre part, par exemple, un décret du 25 juillet 1979 a interdit les constructions sur le domaine public maritime ainsi que sur une bande littorale de 100 mètres à partir du rivage, disposition qui a été confirmée par la loi du 3 janvier 1986 sur la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral » dont le décret d’application n’a été pris qu’en 1989 (décret n°89-694 du 20 septembre 1989).

3° L’exception législative

763. La loi peut toujours exonérer l’administration de toute obligation d’entretenir son domaine public.
Ainsi l’Etat n’est pas tenu d’assurer la protection des propriétés riveraines de la mer ou des cours d’eau contre l’action naturelle des eaux. Cette protection, en vertu d’une loi du 16 septembre 1907, incombe aux propriétaires intéressés. L’Etat peut, cependant, allouer des subventions s’il l’estime opportun (C.E. 17 mai 1946, Min. des Travaux publics c/ Cne de Vieux-Boucau).

B/ Les droits de l’administration propriétaire

764. Ils concernent la police de la conservation (I), les servitudes administratives (II) et la protection contre les occupants sans titres (III).

I. La police de la conservation

765. Il faut la définir (1°), la distinguer de l’obligation générale d’entretien et de la police générale de l’ordre public (), et dire quelles sont les sanctions pénales applicables ().

1° Définition

766. La police de la conservation est la police administrative spéciale qui donne aux autorités administratives responsables de l’affectation le droit d’édicter des mesures assorties de sanctions pénales afin de préserver l’intégrité matérielle des biens du domaine public et l’usage auquel ceux-ci sont affectés.

2° Distinction entre polices

a. Entre la police de la conservation et l’obligation générale d’entretien

767. La police de la conservation se distingue de l’obligation générale qui incombe à l’administration de prendre les mesures nécessaires à l’entretien conservatoire du domaine public, par le fait que ces mesures nécessaires ne sont pas assorties de sanctions pénales.

b. Entre la police de la conservation et la police générale de l’ordre public

768. La police de la conservation se distingue de la police générale de l’ordre public par le fait que celle-ci s’exerce non seulement sur le domaine public mais aussi sur le domaine privé des administrations ainsi que sur les propriétés privées.
En conséquence, par exemple, sont illégales les interdictions, relevant de la police générale de l’ordre public, qui sont édictées par un maire, de circuler sur une voie publique dans le seul but d’éviter les frais d’entretien de la voie, car nous sommes alors en présence d’un détournement de pouvoir (C.E. 12 nov. 1927, de Bellescize).

3° Les sanctions pénales

769. Les sanctions pénales applicables sont les contraventions dites de petite (a.) et de grande voirie (b.).

a. Les contraventions de voirie routière, dites de petite voirie (ord. 27 déc. 1958)

770. Voyons successivement : l’infraction (1.), le procès-verbal (2.), le jugement et les sanctions (3.).

1. L’infraction

771. Les contraventions de petite voirie sanctionnent les infractions à la police de la conservation des voies publiques, telles que, par exemple :
- la construction d’un ouvrage empiétant sur la voie publique (Cass. civ. 24 juin 1935),
- ou les dégradations causées par un automobiliste au parapet d’un pont routier (T.C. 19 janv. 1976, départ. de l’Hérault c. Boget),
- ou le fait d’installer des panneaux publicitaires sur des voies publiques (C.E. 10 fév. 1982, S.A.R.L. Luchetta).
Des textes, relativement nombreux, donnent des listes d’infractions à la police de la conservation des diverses voies publiques, par exemple le décret n°56-1425 du 27 décembre 1956 relatif aux autoroutes et le décret du 14 mars 1964 et la circulaire du 13 septembre 1966 relatifs aux voies communales.

2. Le procés-verbal

772. Les procés-verbaux peuvent être dressés soit par les agents de police générale (A.P.J. et O.P.J.), soit par des agents publics des administrations concernées qui sont, sauf exceptions :
- les agents de l’Equipement,
- les gardes champêtres et les agents communaux assermentés.

Les procès-verbaux sont transmis au Procureur de la République et à l’Ingénieur de l’Equipement territorialement compétents, l’Ingénieur de l’Equipement pouvant faire citer les contrevenants par les agents de l’administration.

Le Ministre chargé de l’Equipement et les agents désignés par lui peuvent transiger tant qu’un jugement définitif n’est pas intervenu.

3. Le jugement et les sanctions

773. Les contraventions de voirie routière relèvent de la compétence du Tribunal de police.
Cependant, certaines infractions constituant des délits, comme l’opposition par voies de fait à l’exécution de travaux publics autorisés, selon l’article 433-11 du nouveau Code pénal, relèvent du Tribunal correctionnel.

La compétence exclusive de la juridiction judiciaire relève de l'art. L.116-1 du code de la voirie routière. La jurisprudence est constante (CE, 23 mars 1983, Sté Bureau Véritas, TC, 23 juin 2003, Sarl Transports Saint-Germain, n°C3362). Le juge judiciaire est compétent sauf pour apprécier la faute éventuelle de la personne publique (question préjudicielle).
Cette compétence exclusive est confirmée par le Tribunal des conflits (15 mars 1999, Cne de Diou), même lorsque des travaux publics sont à l'origine des dommages causés au domaine public routier communal (TC, 25 avril 1994, Morelli).

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Les sanctions des contraventions sont :
- l’amende,
- et/ou la réparation pécuniaire des dommages causés,
- mais aussi l’arrêt des travaux, l’enlèvement ou la destruction des ouvrages irrégulièrement exécutés.

L’action en réparation est exercée pour l’Etat par voie d’action civile jointe à l’action publique devant le Tribunal de police
et pour les collectivités territoriales par voie d’action devant le juge civil.
D'autre part, du fait de l’imprescriptibilité du domaine public, les réparations peuvent être demandées à toute époque devant le juge civil, même après la prescription de l’action publique.

b. Les contraventions dites de grande voirie (autres que celles concernant la voirie routière)

774. Ces contraventions sanctionnent les infractions à la police de la conservation des dépendances du domaine public autres que celles concernant la voirie routière elle-même.

Elles sont prévues par des textes spéciaux généralement anciens, tels que :
- pour le domaine fluvial, les arrêts du Conseil du Roi du 24 juin 1777 et 27 juillet 1783 ;
- pour le domaine militaire, la loi du 17 juillet 1819 ;
- pour le domaine ferroviaire, les lois du 27 juin 1833, 11 juin 1842 et 15 juillet 1845 concernant le chemin de fer d’intérêt général et les lois du 12 juillet 1865, 11 juin 1880 et 11 juin 1881 pour le chemin de fer d’intérêt local.
Selon le conseil d'Etat (CE, ass, 2 juillet 1993, M. Jean Louvier et association de défense des droits mobiliers et immobiliers d'Antony, concernant la déclaration d'utilité publique de la construction de la ligne ORLYVAL desservant l'aéroport d'Orly à partir de la station d'Antony sur la ligne B du RER) est un chemin de fer d'intérêt général tout chemin de fer réalisé ou concédé par l'Etat ou par un établissement public de l'Etat.

Après avoir donnés des exemples d’infractions (1.) on parlera de la procédure (2.) et des sanctions (3.).

775. 1. Des exemples d'infractions

alpha) Par exemple constituent des contraventions de grande voirie par atteinte à l’intégrité matérielle des biens :
- l’exécution, sans autorisation, de travaux et ouvrages sur le domaine fluvial (C.E. 1 juin 1943, Sablières de la Seine) ainsi que les extractions de matériaux effectués sans autorisation (C.E. 10 mai 1929, Molinier) ;
- les dégradations de toutes sortes, telle que causées par la chute d’arbres sur la voie ferrée (C.E. 9 décembre 1936, Rapp), l’échouement d’un navire sur une plage (C.E. 23 décembre 1941, Sté Mazout transport), le rejet d’hydrocarbures (C.E. 5 décembre 1979, Sté Maurice Pomone).
(Depuis les lois du 26 juillet 1996 transformant France-Telecom en société commerciale c'est le droit commun qui lui est applicable - art. L.65 et suivants du code des postes et télécommunications).

beta) Par exemple encore, constituent des contraventions de grande voirie par atteinte à l’usage auquel les biens sont affectés,
- le stationnement d’un véhicule sur un chemin de halage (T.C. 10 mai 1971, Agrelli) ;
- le dépôt, sans autorisation, d’objets divers sur une plage (C.E. 29 mai 1974, Muscinesci) ;
- et, plus généralement, toute infraction à la police de la circulation sur les voies navigables et dans les ports (C.E. 8 juin 1956, Zeher)(T.C., 15 avril 1991, M. Guy C.).

2. Quelle est la procédure ?

776. Tout d’abord il faut remarquer qu’il peut y avoir poursuites lorsqu’une activité est de nature à causer des dégradations, et sans qu’il soit nécessaire que le domaine public ait subi un dommage à la date du procés-verbal (C.E. 16 fév. 1977, Gorgeri).

Ensuite il faut préciser que l'on ne peut poursuivre que la personne qui est à l'origine de l'infraction, que, donc, le propriétaire d'un véhicule volé ne peut pas "être tenu pour l'auteur de la contravention de grande voirie causée par ce véhicule" (CE, sect., 5 juillet 2000, min. équip. transp. et log. c/Chevallier).

Les infractions étant constituées l’administration a, en principe, l’obligation de poursuivre les contrevenants devant le Tribunal administratif territorialement compétent.
Cependant, pour des motifs d’intérêt général, l’administration peut renoncer à poursuivre : ainsi, elle peut renoncer à poursuivre une société industrielle qui risquerait de déposer son bilan si elle était condamnée (C.E. 6 fév. 1981, Comité de défense des sites de la Forêt de Fouesnant).
L’administration peut, également, se désister en cours d’instance (C.E. 22 mars 1978, P. et T. c/ Di Lena).

Les procés-verbaux sont dressés soit par des agents et officiers de police générale (A.P.J. et O.P.J.), soit par les agents spécialisés et habilités de l’administration concernée (Ingénieurs de l’Equipement, Officiers et surveillants de ports, Agents de la navigation intérieure, Agents de la S.N.C.F....).
Dans les 10 jours qui suivent la rédaction du procés-verbal le Préfet le notifie par copie au contrevenant avec citation à comparaître dans le délai d’un mois devant le tribunal administratif.

La procédure contentieuse administrative suit, alors, son cours, avec appel possible devant la Cour administrative d’appel et cassation devant le Conseil d’Etat.

Notons que, concernant le domaine public fluvial, l’article 1 de la loi du 31 décembre 1991, portant dispositions diverses en matière de transports, donne pleine compétence à l’établissement public « Voies navigables de France » (VNF) en matière de répression des contraventions de grande voirie.
Il en résulte que le Président de Voies navigables de France se substitue au Préfet pour, notamment, notifier la copie du procés-verbal au contrevenant, le citer à comparaître devant le tribunal administratif, notifier le jugement rendu sur une demande de sa part (avis du Conseil d’Etat, section, n°147-605, 8 octobre 1993, Levy).

3. Quelles sont les sanctions ?

777. Les sanctions sont de trois sortes, alternatives ou cumulatives : l'amende, la réparation du dommage causé, le paiement des frais de procès-verbal.

- L’amende :

Elle doit être prévue par un texte.
En cas de pluralité d’infractions les amendes sont cumulatives.
D’autre part, lorsqu’un même fait constitue à la fois une contravention de grande voirie et une contravention de police, le fait que le contrevenant ait été condamné à une amende par le juge judiciaire ne fait pas obstacle au prononcé de l’amende de grande voirie (T.C. 10 mai 1971, Agrelli).
La condamnation à l’amende peut être prononcée à l’encontre d’une personne publique comme d’une personne privée (C.E. 22 mars 1961, Ville de Charleville).

- La réparation du dommage causé :

Elle est de plein droit.
Le contrevenant peut être condamné à remettre lui-même les lieux en état et le T.A. peut décider qu’en cas de défaillance l’administration pourra y procéder d’office aux frais de celui-ci.
Le contrevenant peut, également, être condamné à rembourser à l’administration le montant des dépenses engagées pour réparer, sans pouvoir discuter le montant de ces dépenses, à moins qu’il n’y ait faute lourde de l’administration concernée.
Il faut ajouter que la puissance publique n’est jamais obligée de consacrer l’indemnité compensatoire des dommages à la réparation effective de ceux-ci (C.E. 9 avril 1954, Cie Générale de Navigation) et que le fait que les ouvrages auraient été en mauvais état n’est pas de nature à justifier une réduction du montant de la réparation (C.E. 1er avril 1981, Sté Technitra).
Enfin, du fait de l’imprescriptibilité du domaine public, la réparation peut être ordonnée à toute époque, même après prescription de l’action publique.

- Le paiement des frais de procés-verbal :

Cette condamnation est prononcée :
- soit comme peine accessoire, en plus de l’amende et/ou de la réparation,
- soit comme peine unique lorsque l’amende n’est pas prévue par un texte et qu’aucun dommage n’a été causé.

II. Les servitudes administratives

778. Les servitudes administratives sont, essentiellement, des servitudes qui grèvent les propriétés privées contiguës au domaine public, telles que, par exemple, la servitude de pêche (1°), la servitude de passage sur le littoral () et la servitude non aedificandi sur le littoral ().

1° La servitude de pêche

779. Selon la loi n°84-512 du 29 juin 1984, article L.235-9 du Code rural, les riverains des cours d’eau et plans d’eau domaniaux, ont l’obligation de laisser le long de ceux-ci et à l’usage des pêcheurs, un espace libre de 3,25 métres de largeur, réduit à 1,50m lorsque cela est possible et pour les cours d’eau rayés de la nomenclature mais maintenus dans le domaine public.

2° La servitude de passage sur le littoral

780. L’article 52 de la loi du 31 décembre 1976, article L.160-6 du Code de l’Urbanisme, fait obligation aux riverains du domaine public maritime de laisser à l’usage des piétons un sentier de 3 mètres de largeur, anciennement qualifié « sentier du douanier ».

Cette servitude, qui, en principe, ne grève pas les terrains situés à moins de 15 mètres des bâtiments d’habitation, peut être suspendue ou modifiée par décision motivée du Préfet, la loi du 3 janvier 1986 sur le littoral permettant une modification de tracé grévant exceptionnellement les propriétés non riveraines.

3° La servitude non aedificandi sur le littoral

781. En dehors des espaces urbanisés (CE, 20 mars 1998, La Rochefoucauld) la loi du 3 janvier 1986 sur la mise en valeur du littoral, article L.146-4 du Code de l’Urbanisme, déclare non constructible,
- sauf autorisations spéciales et sauf pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau -,
une bande de 100 mètres de large le long du rivage et à compter de sa limite haute.

Depuis la loi Jospin n°2000-1208 du 13 décembre 2000 le plan local d'urbanisme (PLU) peut élargir la bande littorale "pour des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes".

III. La protection contre les occupants sans titre

782. L'administration dispose de moyens contentieux (1°) et de la procédure spéciale de l’exécution forcée (). Mais l'administration peut préférer tolérer la présence de l'occupant sans titre tout en percevant des redevances ().
(Maylis Douence, L'expulsion de l'occupant sans titre du domaine public, Droit administratif, février 2004, p. 8-14)

1° Les moyens contentieux

783. Indépendamment de la procédure de la contravention de voirie l’administration dispose de moyens d’action renforcés contre les occupants sans titre, devant le juge judiciaire (a.) et devant le juge administratif (b.).

a. Devant le juge judiciaire

784. Devant le juge judiciaire, et au fond, les personnes publiques et leurs concessionnaires, notamment, peuvent exercer une action possessoire.
Mais en présence d’une voie de fait de l’administration le juge de l’action possessoire peut réintégrer l’occupant paisible dans la possession du bien en attendant qu’il soit, le cas échéant, statué sur le droit de propriété (T. C., 24 fév. 1992, Couach).

Le juge judicaire des référés est également compétent pour ordonner l’expulsion de l’occupant sans titre - dès lors que cette mesure peut être décidée sans qu’il y ait lieu de prendre parti sur l’exécution ou la validité du titre d’occupation (Cass. civ. I, 7 oct. 1980), lorqu'il y a des dispositions législatives spéciales, ou "dans le cas de voie de fait ou dans celui où s'élève une contestation sérieuse en matière de propriété" (T.C. 24 septembre 2001, Sté BE diffusion).

b. Devant le juge administratif

785. Devant le juge administratif, et au fond, l’administration peut obtenir l’expulsion des occupants sans titre, indépendamment du contentieux contractuel (C.E. 13 juillet 1961, Cie fermière du Casino municipal de Constantine).
L’expulsion n’est pas subordonnée à la fixation préalable d’une indemnité (C.E. 18 janv. 1963) ;
- le juge ne peut pas donner à l’occupant sans titre un délai pour vider les lieux (C.E. 3 oct. 1958, Sté des autocars garonnais)(C.E. 21 mars 1984, Mansuy),
- ni ordonner à l’administration de reloger l’intéressé (C.E. 20 mai 1955, Relière) ;
- l’administration peut exiger des occupants sans titre la remise en état des lieux indûment occupés, mais l'administration ne peut pas détruire les biens mobiliers des occupants ce qui constituerait une voie de fait (TC, 4 juillet 1991, Association Maison des jeunes et de la culture Boris Vian, concernant la ville de Pontault-Combault).

Le juge administratif des référés est compétent pour ordonner l’expulsion dès lors que, d’une part, une telle demande ne se heurte à aucune contestation sérieuse, qu’elle peut donc être ordonnée sans faire préjudice au principal et que, d’autre part, la libération des locaux occupés présente un caractère d’urgence (CE, 2 déc. 1981, Parcus; CE, 16 mai 2003, Icomatex).
Le prononcé de l'expulsion par le juge des référés est compatible avec le prononcé d'un procès-verbal de contravention de grande voirie (CE, 26 juin 2002, Everaert).

Si l'administration décide d'intervenir sans décision de justice, et en l'absence de fondement légal, d'urgence ou de circonstances exceptionnelles, il y a voie de fait (TC, 24 fév. 1992, Couach).
Le Tribunal des conflits considère d'ailleurs que la seule menace d'une expulsion d'office, dès lors qu'elle est précise et comporte un jour fixé d'exécution, constitue une voie de fait, sauf les exceptions légales, d'urgence et de circonstances exceptionnelles (TC, 4 nov. 1996, préfet de la Guadeloupe).

2° L’exécution forcée

786. C'est une voie subsidiaire. L’administration, en cas d’urgence, lorqu'elle n'a pas d'autres possibilités légales d'intervention, ou à condition qu'elle y soit autorisée par la loi, peut utiliser la procédure de l’exécution forcée (T.C. 2 déc. 1902, Soc. immobilière de St-Just) qui consiste à se servir de la force publique sans l’intervention préalable du juge.
Et donc, s’il n’y a pas urgence, la procédure est, par principe, irrégulière (C.E. 20 juin 1980, Cne d’Ax les Thermes) : il y a voie de fait.

Si l’exécution forcée irrégulière a causé un préjudice à l’occupant sans titre, celui-ci ne peut obtenir réparation en vertu du principe général selon lequel l’atteinte portée à une situation illégitime exclut tout droit à indemnisation (C.E. Cne d’Ax les Thermes)(principe des clean hands en droit international).

De fait, l’administration peut être tentée d’utiliser abusivement la procédure de l’exécution forcée.
Certains textes particuliers l’autorisent à le faire, il est vrai exceptionnellement : par exemple l’article L.25 du Code de la Route autorise l’administration à faire immobiliser ou enlever les véhicules dont la circulation ou le stationnement irréguliers gènent l’utilisation normale des voies ou compromettent la sécurité des usagers, les véhicules mis en fourrière et non réclamés pouvant être vendus ou détruits.

3° La perception de redevances

787. L’administration peut, bien entendu, tolérer la présence de l’occupant sans titre.
Elle peut percevoir des redevances, qui sont considérées comme sanctionnant une occupation sans autorisation selon l’article 28 du Code du Domaine de l’Etat (Cass. Civ. I, 21 janv. 1992, Port autonome de la Guadeloupe).

Sous-section 2. Le domaine privé

Il faut dire l'essentiel sur la gestion du domaine privé (§ 1) et la location des biens du domaine privé aux particuliers (§ 2).

§ 1. La gestion du domaine privé

788. La gestion du domaine privé relève, en principe, du droit privé (A/).
Mais, par exception, le domaine privé peut être soumis à certaines règles de droit public (B/)
.

A/ Le principe : l’application du droit privé

789. Il faut parler de la répartition des compétences (I), des conséquences de la gestion privée (II) et du contentieux (III).

I. La répartition des compétences

790. La gestion du domaine privé, selon les règles du droit commun, incombe aux représentants de la personne morale de droit public qui est propriétaire.
Pour l’Etat la compétence est donc ministérielle.
Pour les collectivités territoriales les décisions les plus importantes (achats, aliénations, notamment) sont prises par les assemblées délibérantes (conseil régional, conseil général, conseil municipal) et la gestion courante relève de la compétence des exécutifs (présidents et maire).

II. Les conséquences de la gestion privée

791. La gestion étant une gestion privée les règles de protection de la domanialité publique ne s’appliquent pas :
- donc, les biens du domaine privé peuvent être expropriés (C.E. 27 nov. 1970, Bizière), et soumis aux servitudes du code civil (T.C. 22 février 1960, Borel) ou aux règles de bornage, etc...
Et les agents recrutés pour gérer le domaine privé ne sont pas des agents publics (TC, 18 juin 2001, Lelaidier).

III. Le contentieux

792. Le contentieux de la gestion du domaine privé est judiciaire (T.C. 6 mai 2002, Sté S.M. c/ Syndicat des eaux de Molsheim, à propos d'un litige ralatif au rétablissement d'une servitude d'écoulement des eaux pluviales sur une propriété rurale appartenant au domaine privé d'une personne publique).
C’est, notamment, le cas pour les actions en responsabilité engagées contre les collectivités publiques en cas de dommages imputables à la gestion de leur domaine privé :
- par exemple, pour les dommages provoqués par des infiltrations d’eau provenant d’une source située sous des terrains du domaine privé de l’Etat (C.E. 20 déc. 1961, Coulomb) ; ou par des infiltrations d’eau émanant d’une canalisation désaffectée passant sous une maison privée (T.C., 18 mars 1991, Mme Bartoli) ;
- ou pour les dégâts causés à des récoltes par des sangliers provenant d’une forêt domaniale (T.C. 29 mai 1967) ;
- ou pour les préjudices consécutifs à la chute d’un enfant dans une carrière désaffectée située dans une forêt domaniale (C.E. 28 nov. 1975, O.N.F. c/ Abamonte).

Le juge judiciaire peut enjoindre à une collectivité publique d'avoir à effectuer des travaux sur son domaine privé (Cass., 2ème civ., 29 avr. 1998, Cne Biarritz).

B/ L’exception : l’application de certaines règles de droit public

793. Cela concerne les privilèges de l’administration (I), les actes détachables (II) et le fonctionnement d’un service public sur le domaine privé ou l’affectation du domaine privé à l’usage direct du public (III).

I. Les privilèges de l’administration

794. L’administration bénéficie pour son domaine privé d’un certain nombre de privilèges :
- le domaine privé est insaisissable,
- les biens du domaine privé bénéficient d’un régime fiscal dérogatoire,
- pour les créances l’administration peut recourir aux procédés de droit public,
- pour les dettes il est fait application de la déchéance quadriennale,
- dans certains cas l’administration peut prendre des réglements concernant l’utilisation du domaine privé, réglements qui sont des actes administratifs,
- les contrats sont des contrats de droit public s’ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun, sauf pour les baux ruraux,
- les travaux sur le domaine privé peuvent être des travaux publics (C.E. 8 juin 1949, Contamine).
- certains principes s'imposent aux gestionnaires, comme le principe selon lequel "une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé" et le "principe d'égalité de traitement des citoyens". Toutefois le respect de ces principes n'interdit pas la cession par une commune de parcelles de lotissement à des tarifs différents pour les résidences secondaires et principales et pour les jeunes ménages qui construisent leur résidence principale dans la commune, l'objectif de celle-ci étant "la revitalisation de la commune par une augmentation et un rajeunissement de la population sédentaire", qui est un motif d'intérêt général (CAA Nantes, 30 juin 2000, Préfet Vendée c. Cne de Saint-Révérend)

II. Les actes détachables

795. La théorie générale de l’acte détachable s’applique aux activités de gestion du domaine privé qui relèvent alors de la compétence contentieuse administrative :
- ainsi, par exemple, si la gestion des forêts de l’Etat par l’O.N.F. relève des tribunaux judiciaires, la décision par laquelle le ministre de l’agriculture autorise les coupes de bois dans les forêts de l’Etat, se rattache à l’exécution d’une mission de service public de protection de la forêt présentant un caractère administratif détachable des opérations de gestion (C.E. 3 mars 1975, Antoine Courrière) ;
- ainsi, encore, relève du contentieux administratif un recours contre une délibération d’un Conseil municipal mettant fin au bail du droit de chasse dans les bois communaux (T.C. 4 nov. 1991, Ginter) mais relève du contentieux judiciaire en Alsace-Moselle la décision d’adjudication du droit de chasse sur le domaine privé communal qui est prise par une Commission d’adjudication agissant, en vertu d’une loi locale du 7 fév. 1881, comme mandataire des propriétaires fonciers (T.C. 20 janv. 1986, Arquier).

III. Le fonctionnement d’un service public sur le domaine privé ou l’affectation du domaine privé à l’usage direct du public

796. Cela peut résulter soit d’une affectation (1°) soit de l’existence d’un contrat administratif ().

1° Du fait d’une affectation

797. Certains biens du domaine privé, ainsi qu'on l'a vu, peuvent être affectés à des services publics ou à l’usage direct du public :
- par exemple les chemins ruraux et les biens communaux par détermination de la loi ;
- mais aussi des biens qui ne comportent pas d’aménagements spéciaux particuliers, qui leur permettraient d’être adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier du service, ou qui ne sont pas adaptés par nature à ce but (C.E. 19 oct. 1956, Soc. Le Beton) ;
- ou encore des biens qui sont utilisés directement par le public sans avoir reçu un aménagement spécial en vue de cette utilisation (C.E. 22 avril 1960, Berthier).
Ainsi, par exemple, le Conseil d’Etat a estimé, à propos d’un dommage résultant de l’incendie d’une forêt domaniale et dont la propagation était imputable à l’administration de l’O.N.F. qui n’avait pas assuré une surveillance suffisante des parcelles atteintes par le feu, que « le litige concernait l’exécution d’un service public et non l’accomplissement d’actes purement domaniaux » (C.E. 3 novembre 1950, Giudicelli).

Si, donc, le domaine privé sert d’assiette au fonctionnement d’un service public ou est utilisé directement par le public les actes et opérations afférentes relèvent du droit public.

2° Du fait de l’existence d’un contrat administratif

798. Certains contrats administratifs peuvent concerner le domaine privé des administrations.
C'est, notamment, le cas des contrats de concession de service public d’exploitation des sources d’eaux minérales et thermales des collectivités publiques, sources qui appartiennent à leur domaine privé (C.E. 28 juin 1918, Sté Générale Thermale), ou des contrats relatifs à la construction et à l'exploitation des casinos municipaux qui font également partie du domaine privé des communes (C.E. 25 mars 1966, Ville de Royan).

§ 2. La location des biens du domaine privé aux particuliers

799. Certaines personnes de droit public sont extrêmement riches.
Par exemple en 1995 la ville de Paris est propriétaire, directement ou indirectement, de 5120 hectares, 10 450 immeubles, environ 150 000 appartements, dont 1500 environ de son domaine privé sont attribués aux agents publics de la ville et 1300 environ font l'objet de contrat privé de location à des particuliers non agents publics.
En 1996, suite à la campagne de presse concernant les avantages dont bénéficiait la famille de M. Alain Juppé, Premier ministre de M. Jacques Chirac, ancien maire de Paris, M. Jean Tiberi, nouveau maire de Paris décidait de vendre une partie du domaine privé de la ville et d'en transférer une autre partie aux bailleurs sociaux (800 appartements aux HLM, les autres mis en vente en fin de bail).
En 2002, le nouveau Maire de Paris, M. Bertrand Delanoë, qui poursuit cette politique, s'engage à vendre certains immeubles afin de financer la création de crèches.

La location des biens du domaine privé aux particuliers prend la forme, dans le cadre du service, de concession de logement aux agents publics (A/) et, hors service, de contrat privé de location d’immeubles (B/) et de meubles (C/).

A/ La concession de logement aux agents publics

800. Dans les immeubles du domaine privé des administrations les agents publics peuvent obtenir une concession de logement qui est soumise à certaines conditions d’attribution (I), qui est accordée pour une durée fonctionnelle (II) et qui relève du contentieux administratif, notamment à propos du logement des instituteurs ou professeurs des écoles (III).

I. Les conditions d’attribution

801. La concession de logement est prévue par le Code du domaine de l'Etat (art. R.92 et suivants).
Elle est accordée, après avis du directeur départemental des services fiscaux, par le ministre compétent et le ministre des finances qui peuvent déléguer leurs pouvoirs aux préfets et aux autorités habilitées.
Elle est acordée lorsque l’occupation du logement répond soit à une nécessité absolue de service soit à une utilité de service.

802. Les concessions accordées par nécessité absolue de service comportent la gratuité de la prestation du logement nu, mais la gratuité peut être étendue aux fournitures d’eau, de gaz, d’électricité et de chauffage, ou à certains seulement de ces avantages.

803. Les concessions accordées pour utilité de service sont assujetties au paiement de redevances, qui sont égales à la valeur locative des locaux occupés, déterminée conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d’habitation, diminuée de certains abattements, les fournitures restant à la charge des locataires.

II. Pour une durée fonctionnelle

804. La durée des concessions est strictement limitée à celle pendant laquelle les intéressés occupent effectivement les emplois qui les justifient.
Lorsque les concessions de logement viennent à expiration les intéressés doivent vider les lieux sans délai, sous peine de faire l’objet de mesures d’expulsion.

III. Le contentieux du logement des instituteurs ou professeurs des écoles

805. Les concessions de logement donnent lieu à un contentieux administratif assez fourni, concernant, notamment, le logement des instituteurs ou professeurs des écoles.

Selon les lois républicaines des 30 octobre 1886 et 19 juillet 1889 ainsi que le décret du 25 octobre 1894 les communes ont l’obligation de mettre un logement convenable (notion variable et subjective) à la disposition des enseignants du primaire qui en font la demande, ou, à défaut, de leur verser une indemnité représentative.
Dès l'instant où le juge aux affaires matrimoniales a autorisé la résidence séparée, chacun des époux peut prétendre à un logement ou à une indemnité représentative (C.E., sect., 06 octobre 1995, Ville de Marseille).

Si un enseignant du primaire refuse un logement dit convenable et vacant il perd de ce fait tout droit à indemnité (CE, 4e et 1e s-sect., 2 mai 1990, Bernadette François - affaire concernant l’Alsace-Moselle, régime général).
Il en est de même lorsque l’enseignant quitte volontairement le logement attribué (C.E. 20 janvier 1978, Cne de Trèbes).

Aucun texte n’oblige la commune à participer aux dépenses de fournitures d’eau, de gaz, d’électricité et de chauffage (C.E. 30 sept. 1987, Lucas).

B/ Le contrat privé de location d’immeubles

806. Les particuliers, y compris les agents publics, hors service, peuvent louer les immeubles du domaine privé des administrations, ce qui suppose une procédure particulière (I) et entraîne une compétence contentieuse (II).

I. La procédure

807. Il faut distinguer, d’une part, la procédure applicable à l’Etat, de celle, d’autre part, qui concerne les collectivités territoriales décentralisées.
808. Pour l'Etat les locations sont accordées par le Préfet après fixation par le directeur des services fiscaux des conditions financières du contrat.
Elles sont accordées soit à l’amiable soit par voie d’adjudication aux enchères publiques.
Dans les deux cas les contrats sont passés dans la forme administrative.
Certains contrats sont soumis à des régles particulières :
- ainsi, pour les forêts et terrains à boiser ou à restaurer du domaine forestier de l’Etat, géré par l’O.N.F., c’est le service du domaine qui établit lui-même et passe en forme administrative les actes de location.

809. Pour la région, le département et la commune la compétence relève des exécutifs après délibérations des assemblées.

II. La compétence contentieuse

810. Le principe supporte des exceptions.

1° Le principe

811. Le contrat de location du domaine privé immobilier des collectivités publiques est un contrat de droit privé.
En conséquence les litiges sont de la compétence des tribunaux judiciaires : par exemple le contentieux des baux qui sont consentis pour la location des presbytères, qui selon la loi du 9 décembre 1905 (loi de séparation des Eglises et de l’Etat) appartiennent au domaine privé des communes, relève des juridictions judiciaires, sauf présence de clauses exorbitantes du droit commun (TC, 14 mai 1990, Cne de Bouyon (Alpes-Maritimes) c. Norbert Battini).

2° Les exceptions

812. Selon une jurisprudence désormais classique la compétence est administrative dans deux hypothèses :
- lorsque l’on est en présence d’un acte détachable,
- lorsque le contrat est administratif, soit par détermination de la loi, ou lorsqu’il y a des clauses exorbitantes du droit commun (C.E. 31 juillet 1912, Soc. des granits porphyroïdes des Vosges), ou lorsque le contrat implique la participation directe du cocontractant à l’exécution d’un service public (C.E. 20 avril 1956, Epoux Bertin ; Consorts Grimouard).

C/ Le contrat privé de location de biens mobiliers

813. Le service du domaine peut louer à des particuliers les biens du domaine privé mobilier de l’Etat.
En principe la location ne doit pas être faite à un prix inférieur à la valeur locative du bien, valeur qui est fixée par le service lui-même...
Le contentieux est judiciaire.

Notons, en passant et pour le plaisir, que c'est la Direction du mobilier national, qui dépend du ministère de la culture, qui est chargée d'assurer l'ameublement des résidences présidentielles, de l'Assemblée nationale, du Sénat, des ministères et ambassades, notamment.
Cette administration doit veiller à la conservation de deux cent mille pièces, dont trente six mille en réserve.
Selon le rapport 1997 de la Cour des comptes, l'inspection en 1993 et 1994 de neuf ministères permettait de constater que mille cent trente-huit meubles répertoriés avaient été "non vus" (remarquable euphémisme administratif) ...
Selon le rapport 2007 17 000 pièces du mobilier national se sont évaporées ...

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Un rapport à paraître en juin révèle que 17 000 pièces du mobilier national se sont évaporées. Avant de quitter Matignon, Dominique de Villepin avait recommandé à ses ministres de dresser un inventaire pour le remettre à leur successeur. dimanche 27 mai 2007 | Le Parisien

UN INCESSANT ballet de camions de déménagement s'est formé cette semaine autour des différents ministères. Les nouveaux membres du gouvernement sont arrivés avec - pour certains - la volonté de changer la décoration de leur bureau. Pour égayer leur quotidien, choisir leur nouvelle table de travail, les dirigeants n'ont que l'embarras du choix.

Aujourd'hui, 180 000 oeuvres (tableaux, tapisseries, commodes, tapis, miroirs) sont prêtées par la Direction des musées de France, le Mobilier national et le Fonds national d'art contemporain (Fnac). Ces pièces se déplacent dans les ministères, les ambassades, les préfectures, à l'Assemblée et au Sénat au gré des changements de gouvernement.

Mais avant son départ de Matignon, Dominique de Villepin a pris soin de rappeler à chacun de ses ministres qu'ils devaient dresser un inventaire sortant du mobilier et le remettre à leur successeur. Une injonction nécessaire au regard des vols, des pertes et des destructions du patrimoine français. Dans un rapport qui sera publié en juin, la commission de récolement, chargée de lister le nombre de pièces en circulation dans les administrations françaises, estime que 15 % d'entre elles se sont évaporées. Soit quelque 17 000 oeuvres. Déplacées, oubliées dans des caves mais aussi volées...

La commission révèle qu'au « top 50 des kleptomanes », le ministère de la Culture coiffe au poteau tous ses camarades. Résultat, rue de Valois, depuis cet hiver, seuls les bureaux du ministre et celui de son directeur de cabinet sont désormais meublés par le Mobilier national.

500 plaintes déposées

Depuis un rapport alarmant de la Cour des comptes publié en 1997, 500 plaintes ont été déposées pour chacune de ces disparitions. Michèle Alliot-Marie a déjà saisi le parquet de Paris à plusieurs reprises lors de son départ du ministère de la Défense. Philippe Douste-Blazy a fait de même avant de quitter le Quaid'Orsay. De nouvelles plaintes du ministère des Affaires étrangères, pour des oeuvres perdues de longue date, devraient parvenir sous peu sur le bureau des policiers. « Les politiques n'ont pas envie de faire les frais des pratiques passées, justifie un magistrat. En déposant plainte, ils se couvrent et permettent à la police de lancer les recherches. »

Cependant, dans les ministères comme dans les ambassades, la majorité des enquêtes ont été classées sans suite.
Difficile de pénétrer dans les palais feutrés de la République. Entre 1993 et 1995, les services du Premier ministre (Edouard Balladur) ont ainsi refusé d'ouvrir leurs réserves de mobilier de qualité lors d'inspections de magistrats de la Cour des comptes. Même accueil à la mairie de Paris dans les années 1980. « On est dans le gotha politique, pas en banlieue sur un vol de scooter ! »

Bernard Schotter, l'administrateur général du Mobilier national, tient à nuancer le nombre de disparitions. « On relève toujours un incident par-ci, par-là, mais ces pertes remontent à des décennies. Ces dernières années, il y a eu une véritable progression dans la rigueur. »
dimanche 27 mai 2007 | Le Parisien, Céline Carez, Emeline Cazi et François Vignolle

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